11月8日，是國務院確定的記者節，這個記者節，跑旅游口的記者們更加忙碌，因為第十二屆全國人大常委會第二十四次會議發布了修訂12部法律的決定，從2013年頒布實施之日起就被業內提議進行修訂的旅游法位列其中。此消息在8日早上由新華社授權發布，各媒體紛紛發布消息，專家學者、業內人士進行解讀分析。
但通覽全國人大常委會的決定，卻發現對旅游法的修訂，似乎僅局限于取消了“領隊證”這三個字。
乍看起來，這次修訂實在是小打小鬧，都不好意思稱之為“修訂”。好不容易修改一次旅游法，沒有對廣受業內關注的三十五條進一步解析，也沒有對“回扣傭金”等敏感問題的澄清;對目前如火如荼推進的“導游自由執業試點改革”也沒有提及，更沒有修改導游執業必須經過旅行社委派的法律規定。
對此，我們有必要分析一下此次專門針對“領隊證”進行修訂的意圖和背景，也需要客觀看待法律修訂的程序，以及導游自由執業試點改革與法律修訂的關系。
本次對旅游法的修訂，從表面上看確實僅局限在“領隊證”這一個特定問題，但立法機關和行政管理部門所需要解決的問題和所體現的意圖，均通過取消“領隊證”這三個字得以實現：
一、通過取消“領隊證”的相關表述，統一對“領隊證”的認識。
原旅游法第三十九條規定：“取得導游證，具有相應的學歷、語言能力和旅游從業經歷，并與旅行社訂立勞動合同的人員，可以申請取得領隊證。”第一次明確領隊人員必須具備導游證。
而在旅游法出臺之前，各省市關于領隊人員的準入門檻各有不同，有的地方，如江蘇、湖南，在旅游法出臺之前就規定了考取領隊證必須具有導游資格;而有的地方，如北京，則采取導游、領隊雙軌制，即導游、領隊分別考試，分別發證，雙方互不為前提。這種制度安排，再加上當時多數省市領隊證考試指定教材編寫水平較低，考試題目難度一般，導致了當時領隊證含金量不高。筆者在旅游法出臺之前分別考取了北京地區的導游證和領隊證，直觀感受是：如果考試的最高難度是100分的話，那么北京地區導游證考試的難度是60分，而領隊證考試的難度只有5分(當然，某些非考試的因素導致某些年度領隊證通過率偏低，但這種情況并不能說明考試難度)。而領隊人員是要帶領旅游團隊出境旅游，領隊應當比導游具有更高的綜合素質、更扎實的知識積累、更專業的服務水平。但是，由于考試制度、證書許可的安排，在一些省市卻導致了相反的結果。
旅游法出臺后，統一規定了“申請領隊證”必須取得導游證的先決條件，但卻造成了更普遍的認識混亂：符合條件的導游“申請”就可以取得領隊證，是否說明領隊證就不需要考試了?另外，需要取得領隊證的人員要向誰申請?是向旅行社申請，還是向行業組織或行業管理部門申請?由于沒有明確的答案，在旅游法出臺至今這3年時間，領隊證的申領、發放，各省市地區各有各的做法：有仍堅持行管部門組織考試核發的、有改為旅行社核發向行管部門備案的、也有計劃完全由旅行社自行核發的……
現在旅游法修訂了，明確了取消“領隊證”這一說法，從此以后不再有“領隊證”這一證件。以上“眾聲喧嘩”的爭論均可停止，大家的認識得到統一。
二、通過取消“領隊證”的相關表述，為《旅行社條例》修訂掃除法律障礙。
其實本次取消“領隊證”的修訂，之前也有征兆。今年8月1日，國家旅游局發布了《旅行社條例(修訂草案送審稿件)》公開征求意見，第七十二條提到“旅行社為組織旅游者出國或赴港澳旅游委派的領隊，應當具備以下條件：(一)取得導游證件;(二)具有大專以上學歷;(三)取得相關語言水平測試等級證書;(四)具有兩年以上旅行社業務經營、管理或導游等從業經歷;(五)具有履行領隊職責的能力;(六)與旅行社訂立固定期限或無固定期限勞動合同。”
這些條件中均沒有提到從事領隊業務需要具備“領隊證”。對比以上內容和《旅游法》修訂內容，會發現兩者內容基本一致。
所以，取消“領隊證”早已是旅游行業管理部門的意圖，并且在對《旅行社條例》的修訂中已有明確體現;修訂旅游法體現這一內容，并不意外。
作為行政法規的《旅行社條例》不能違反上位法的規定，只有旅游法做出修訂和調整，《旅行社條例》的相應修訂才具有合法性和可行性。
此次《旅游法》的修訂，是對《旅行總社條例》修訂過程遇到的若干法律障礙中的一個“小病灶”的“定點清除”。相信《旅行社條例(修訂草案送審稿)》中更多與旅游法不符的內容，都將通過旅游法逐步的修訂，也可能是內容根據《旅游法》進行回歸調整來解決。
三、通過取消“領隊證”的相關表述，明確領隊業務為導游的具體業務分工，由企業和市場自行進行勞動分工和崗位設置。
雖然2015版《中華人民共和國職業分類大典》將“旅游團隊領隊”確定為新的職業類別，但整體上將“領隊”視為一類特殊的“導游”，將“領隊業務”視同導游的工作分工，在業內已形成共識。
接受旅行社委派，為旅游團(者)提供講解、向導服務，這一核心的功能和定位無論對領隊還是導游是共通的。承擔領隊業務的導游和“全程陪同導游”、“目的地陪同導游”一樣，只不過在服務的地域范圍、服務的具體事項上略有不同而已。況且導游員是否具備承擔出境領隊業務的素質和能力，需要實踐的鍛煉和檢驗、應由旅行社對導游的能力和素質進行綜合評價后得出結論。并由企業承擔人力資源調配、工作分工的風險或收益，這是企業內部工作分配和人事管理問題，法律本不應過多干預。通過市場和企業審核的業務能力，比通過一張難度只有5分的考試、紙上談兵獲取的證書更為可靠。法律所要規定的，是基本的門檻和要求，對從事領隊業務的人員能力的考核、對導游人員的業務分工和工作調配，這份權利以及后續的責任應當交還給企業。
國務院于2015年發布《關于取消一批職業資格許可和認定事項的決定》，明確減少職業資格許可和認定事項是推進簡政放權、放管結合、優化服務的重要內容，并分批次取消了三百余項職業資格證書。此次修訂《“旅游法”》，是之前將“領隊證”由行政許可事項確定為非行政許可事項后的進一步優化。
就此而言，此次取消“領隊證”，其體現的市場化、開放式的立法思維方式，更值得關注和點贊。
從以上三點來看，取消“領隊證”，看似是旅游法小小的調整，但其所遵循的法理基礎、考慮的現實情況、體現的政策意圖，均耐人尋味。
當然，我們也須客觀看待法律的改進和存在的不足，對尚未解決的問題還需進一步研究，并呼吁進一步的修訂調整，但也不能對這次修訂附會更多的揣測：
比如，本次旅游法修訂內容公之于眾后，一些“專家”以莫名“興奮”的心態、發現新大陸一般迫不及待地宣稱“旅游法修訂仍要求導游執業必須接受旅行社委派，導游自由執業改革落空”。這種觀點完全沒有區分法律修訂決定和調整法律適用決定的區別，不免有以偏概全、嘩眾取寵之嫌：本次發布的是《旅游法》修訂內容，修訂后的《旅游法》有普遍適用效力;而導游自由執業試點改革需要解決的法律問題是：在特定的時間和特定的空間，調整適用《旅游法》特定條文，而不是全面、徹底、不區分時間和空間地更改《旅游法》，否則，就不需要“試點”來“試”了。這一問題是需要以“導游自由執業試點改革是否可行”來決定“是否調整適用《旅游法》”，而不是相反的以“是否修訂法律”，來得出“導游自由執業是否落空”的結論。
法律的修訂需要根據現實情況循序漸進。目前的修訂內容，可能無論是行業管理部門、旅游企業、導游領隊抑或是旅游者，都覺得不過癮、不解渴，都希望《旅游法》的修訂步子再大一些。但是我們也要明白，“法乃國之公器”，法律調整的是社會各方的利益，任何一方出于自身的考量因素，只是眾多利益相關方的一面，法律的修訂必須平衡多方的利益、考慮綜合的影響。法律的修訂，先“落子”的地方，往往是“金角”、“銀邊”，背后下的，則是一盤大棋。
